Evaluationen im Rahmen des Leistungscontrollings im Heimbereich

Interview mit Herrn Stefan Hütten, Abteilungsleiter Behindertenhilfe und stellvertretender Leiter der Fachstelle für Sonderschulung, Jugend- und Behindertenhilfe, Kanton Basel-Landschaft.

Herr Hütten, wie setzt der Kanton Basel-Landschaft externe Evaluationen im Controlling- und Steuerungskreislauf im Heimbereich heute ein?

Damit die Bedeutung der externen Evaluationen im Gesamtkontext der Behindertenhilfe verständlich wird, möchte ich zunächst etwas zur Ausgangslage sagen:
Das Instrument „externe Evaluation“ basiert auf den Leistungsverträgen zwischen Kanton und den überwiegend privatrechtlich organisierten Heimen, Tages- und Werkstätten. In der Behindertenhilfe unterliegt die Zusammenarbeit von Kanton und Einrichtungen bundesrechtlichen, interkantonalen und kantonalen Rahmenvorgaben. Das Bundesgesetz über die Institutionen zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen (IFEG), verlangt bspw. von den Einrichtungen Massnahmen zur Qualitätssicherung. Die anerkannten Einrichtungen werden in einer von Basel-Landschaft und Basel-Stadt gemeinsam erstellten Bedarfsplanung verzeichnet und zudem der Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen IVSE unterstellt, die ihrerseits Vorgaben macht (bspw. Richtlinien zu Qualität, Leistungsabgeltung und Kostenrechnung). Dazu kommen die kantonale Betriebsbewilligung, mit Vorgaben zu Raum, Personal, Qualifikation der Leitung und zu betrieblichen Strukturen, sowie die Leistungsverträge zwischen Kanton und Einrichtungen, die ebenfalls Anforderungen an die Qualität in den Bereichen Finanzen und Leistungen definieren.
Um die Erfüllung dieser Anforderungen koordiniert zu überprüfen, finden Controllinggespräche statt. Sie dienen der Analyse und Bewertung. Einerseits für die Überprüfung der vertraglichen und rechtlichen Anforderungen an die Leistungserbringung. Andererseits und das im Besonderen, sind sie Ausgangspunkt für Entwicklungsprozesse. Es werden Themen besprochen, die zur Weiterentwicklung der Einrichtungen und ihrer Leistungen beitragen.
Das Controlling besteht aus dem Finanz- und dem Leistungscontrolling.
Im Finanzcontrolling versucht der Kanton im Gespräch sowie anhand der eingereichten Unterlagen die relevanten Aussagen aus der Jahresrechnung zu erfassen, Entwicklungen zu bewerten und diese in Beziehung zu den vereinbarten Kosten der Leistungen zu setzen. Das Leistungscontrolling wird zu ausgewählten Themen durchgeführt. Mit dem Leistungsvertrag werden für jede Leistung Ziele, Indikatoren und Standards formuliert. So können die Einrichtungen ihre Leistungen transparent nach aussen darstellen. Sie werden für alle Beteiligten mess- und steuerbarer.
Die externe Evaluation ist Teil des Leistungscontrollings. Sie ergänzt die geschilderte Vorgehensweise periodisch. Sie wird in der Regel alle drei Jahre eingesetzt und dient der Vertiefung von Schwerpunktthemen. Dazu werden von externen Experten/innen gezielte Analysen durchgeführt.
Der Leistungsvertrag ist somit ein Basisinstrument. Das Leistungsvertragscontrolling ersetzt jedoch nicht die Anforderung, dass die Einrichtungen ein internes Qualitätssicherungssystem führen.

Wie gehen Sie bei der Durchführung externer Evaluationen konkret vor? Wer gibt diese in Auftrag, wer formuliert Empfehlungen und wer entscheidet über allfällige Massnahmen?

Auftraggeber der externer Evaluationen ist die Fachstelle für Sonderschulung, Jugend- und Behindertenhilfe des Kantons, welche diese auch bezahlt. Insgesamt gibt es im Kanton Basel-Landschaft 38 entsprechende Einrichtungen im Behindertenbereich. Davon werden jährlich 4 bis 5 evaluiert. Die Anzahl der jährlich durchgeführten externen Evaluationen ist nicht festgesetzt.
Das Kernthema der externen Evaluation ermittelt die Fachstelle unter Beteiligung der teilnehmenden Einrichtungen.
Von externen Evaluatoren/innen erwarten wir eine vertiefte Analyse mittels Dokumentenstudium, anschliessend soll vor Ort mit Mitarbeitenden auf verschiedenen Ebenen sowie mit Betroffenen und Angehörigen gesprochen werden, da im Sinne einer ganzheitlich abgestützten Datenerhebung dies erforderlich ist.
Empfehlungen werden zunächst durch die Evaluatoren/Evaluatorinnen aus fachlicher Sicht formuliert und im Gespräch erläutert. Danach geht der Ball an den Kanton und die Einrichtungen zurück. Es gilt zu vereinbaren, wie mit den Empfehlungen weiter verfahren werden soll.
Zweck der externen Evaluationen ist es letztlich, dass die Einrichtungen ein Feedback erhalten, das auch organisatorische, methodische und dienstleistungsbezogene Entwicklungen anstossen kann. Dazu werden die Ergebnisse in das nächste Leistungscontrolling eingebunden. Die Institution soll darlegen, welche Schritte sie aufgrund der Ergebnisse und Empfehlungen vorsieht. Der Kanton gibt ein Feedback dazu. Schließlich wird das Ergebnis der getroffenen Massnahmen im nächsten Gespräch wiederum thematisiert und gesichtet.

Die Evaluationen sollen also einen Beitrag zur Qualitätsentwicklung leisten. Und wie steht es um die Qualitätsentwicklung der Evaluationen? Sind diese auch in einen Verbesserungskreislauf eingebunden?

Das ist tatsächlich ein Thema, welches uns beschäftigt. Auf jeden Fall tauschen wir uns intern über die Evaluationen aus wie auch über mögliche Weiterentwicklungen. Bspw. überlegen wir uns im Moment, ob und wie die Partizipation der Heime am Prozess noch gestärkt werden kann.
Und was die Qualität der Evaluationen betrifft, müssen die Evaluatoren und Evaluatorinnen Gewähr bieten, dass differenzierte Analysen auf der Basis von aktuellem und vertieftem Fachwissen durchgeführt werden. Die Evaluatoren / Evaluatorinnen dürfen sich nicht scheuen, kritische Fragen zu stellen.

Wie steht es um die Zufriedenheit der Heime mit dieser Vorgehensweise? Wie beurteilen sie den Nutzen?

Diese Frage müssten Sie den Einrichtungen stellen. Ich kann Ihnen nur meine Wahrnehmung wiedergeben. Am Anfang war schon eine gewisse Unsicherheit spürbar. Die Einrichtungen und wir mussten mit dem Konzept und der Form des Leistungscontrollings (inklusive der externen Evaluation) zunächst Erfahrungen gewinnen. Zur Klärung hat beigetragen, dass die vielen und guten Arbeiten der Einrichtungen für den Aufbau der internen Qualitätssysteme, die bis Ende 2007 im Rahmen der Anforderungen des Bundes geleistet wurden, von den Einrichtungen fortgesetzt und weiterentwickelt werden, auch wenn wir keine Zertifizierung mehr voraussetzen.
Eine Schwierigkeit auf die wir stiessen bestand darin, dass einzelne Heime zwei Qualitätssysteme parallel geführt haben, da sie die Daten aus dem Leistungscontrolling nicht in ihre Qualitätssicherungssysteme integriert haben. Dies bedeutet in der Tat einen unbeabsichtigten Mehraufwand. Die betroffenen Heime sind dabei die Doppelspurigkeit zu bereinigen.
Aus Gesprächen mit dem Einrichtungsverband Soziale Unternehmen beider Basel schliesse ich, dass die dialogische Art des Leistungs- und Finanzcontrollings sehr geschätzt wird. Das Instrument lebt davon, dass sich Trägerschaft, Leitungen und unsere Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter in den fachlichen Dialog einbringen können und sich konstruktiv auf die inhaltlichen Auseinandersetzungen einlassen. Das ist ein anspruchsvoller Prozess für alle Beteiligten.

Wie beurteilen Sie den Nutzen dieser Vorgehensweise? Wo sehen Sie Stärken und Schwächen des Ansatzes?

Der Nutzen lässt sich auf einen einfachen Nenner bringen: In der Tätigkeit der privaten Trägerschaften und Einrichtungen liegt sehr viel Dynamik und Engagement. Das Instrument kommt dieser Dynamik sehr entgegen: Der Kanton will die operative Freiheit der Trägerschaften nicht einschnüren, muss aber gleichzeitig einen Rahmen setzen um so Orientierung und Steuerung zu ermöglichen. Damit kann die Dynamik und Kompetenz der Privaten genutzt werden.
Eine Stärke ist für mich, dass die (Vertrags-) Partner sich kennen. Neben den standardisierten Kontakten finden wir bei Trägerschaften und Einrichtungen und umgekehrt die Einrichtungen und Trägerschaften bei uns auf „kurzem Weg“ einen direkten Kontakt.
Die Herausforderung für den Kanton besteht darin, dass standardisierte Instrumente für die Ermittlung des individuellen Bedarfs notwendig sind. Ein einheitliches Instrument steht uns und den Einrichtungen heute nicht zur Verfügung. Gemeinsam mit Basel-Stadt und Bern wird derzeit ein solches Instrument entwickelt.
Damit einhergehend ist die Diskussion, welche Leistungen die Behindertenhilfe zur Verfügung stellen soll und wie die Möglichkeiten für die Menschen mit Behinderung verbessert werden können, mit Hilfe von ambulant erbrachten Leistungen, ausserhalb eines Heims zu wohnen.
Es ist uns ein Anliegen, diesen Prozess gemeinsam mit den Betroffenen und Einrichtungen zu gestalten.
Die Herausforderungen für die Einrichtungen als Leistungserbringer sind bereits heute ein Thema in den Controllinggesprächen.
Zudem dürfen wir die Information der betroffenen Menschen mit Behinderung nicht vergessen. Wir müssen uns Gedanken darüber machen, wie die Menschen mit Behinderung befähigt werden können, die Möglichkeiten des zukünftigen Systems des individuellen Bedarfs an Leistungen bestmöglich zu nutzen.

Herr Hütten, wir danken Ihnen ganz herzlich für dieses Gespräch!

Das Interview führte Lisa Guggenbühl, Projektleiterin bei socialdesign.

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